Jerzy Starościak
Urodzony 18 I 1914 w Jurkowie. Studia na USB w Wilnie (1932–1936), asystent przy Katedrze Prawa Administracyjnego (od 1935). Studia uzupełniające we Wrocławiu (1937–1939). Doktorat na USB (1939). Wolontariusz w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa UW (1945–1947). Dziekan Wydziału Społeczno-Politycznego Akademii Nauk Politycznych (1947–1949). Habilitacja na UW (1948), profesor (1950). Kierownik Katedry Prawa Administracyjnego (1960–1968), dyrektor Instytutu Administracji i Zarządzania (1968–1972), prodziekan Wydziału Prawa (1951–1953).
Prawnik, specjalista w dziedzinie prawa administracyjnego, współtwórca warszawskiej szkoły nauki prawa administracyjnego i nauki administracji.
Po II wojnie światowej pracownik Kancelarii Cywilnej Prezydenta RP i Kancelarii Rady Państwa. Poseł na Sejm (1972–1974).
Współautor Kodeksu postępowania administracyjnego (1960).
Pracownik Instytutu Nauk Prawnych PAN (1962–1966).
Zmarł 7 X 1974 w Warszawie.
Prawo administracyjne, Warszawa 1948; Decentralizacja administracji, Warszawa 1960; Zarys nauki administracji, Warszawa 1966; Administracja: zagadnienia teorii i praktyki, Warszawa 1974; System prawa administracyjnego, t. I-IV, Warszawa 1977–1980.
J. Łętowski, Profesor Jerzy Starościak i polska nauka prawa administracyjnego, „Organizacja, Metody, Techniki” 1975, R. 29, nr 6.
Jerzego Starościaka można uznać – obok starszego o jedno pokolenie Maurycego Jaroszyńskiego (1890–1974), po którym w 1960 roku Starościak przejął kierownictwo Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu Warszawskiego – za współtwórcę warszawskiej szkoły nauki prawa administracyjnego i nauki administracji1.
Urodzony 18 stycznia 1914 roku w Jurkowie (w woj. kieleckim) w rodzinie nauczycielskiej, kształcił się i formował naukowo w Wilnie. W Wilnie ukończył gimnazjum i uzyskał maturę (1932) oraz podjął studia na Wydziale Prawa i Nauk Społecznych Uniwersytetu Stefana Batorego, które ukończył w 1936 roku. Jeszcze jako student w 1935 roku został młodszym asystentem przy Katedrze Prawa Administracyjnego, którą kierował Jerzy Panejko, autor m.in. rozprawy Geneza i podstawy samorządu europejskiego2; po ukończeniu studiów stał się asystentem w tej katedrze. W latach 1937–1939 dzięki uzyskanemu stypendium odbył studia uzupełniające we Wrocławiu, mogąc zapoznać się z dorobkiem niemieckiej doktryny administracyjno-prawnej. W kwietniu 1939 roku uzyskał stopień doktorski, na podstawie rozprawy Samorząd adwokatury, przygotowanej pod kierunkiem Panejki. Samorząd – w tym przypadku samorząd zawodowy – stanowił punkt wyjścia naukowych zainteresowań Starościaka i wielokrotnie do tych zagadnień powracał po 1945 roku, w nowych warunkach ustrojowych, gdy miejsce samorządu terytorialnego zajęły rady narodowe, od 1950 roku w pełni już funkcjonujące w ramach modelu radzieckiego.
Jednocześnie Starościak utrzymywał kontakt z praktyką, w szczególności dzięki podjęciu aplikacji w wileńskim oddziale Prokuratorii Generalnej. Prokuratoria pełniła funkcje adwokata Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych, ciesząc się wielkim poważaniem ze względu na wysokie kwalifikacje swojej kadry. Wskutek tego była ona znakomitą szkołą sztuki prawniczej.
Po okresie wojny, spędzonym w Wilnie, gdzie pracował w różnych miejscach (jako pracownik umysłowy, robotnik i ekspedient), od lutego 1945 roku przebywał w Warszawie i mieszkał w niej już do końca życia. Tutaj związał się z dwiema instytucjami.
Z jednej strony było to Biuro Krajowej Rady Narodowej, a następnie Kancelaria Rady Państwa, gdzie Starościak pracował do 1958 roku, zajmując się problematyką rad narodowych jako, kolejno, radca prawny, naczelnik wydziału, wicedyrektor i z powrotem, na własną prośbę, radca prawny. Także po 1958 roku zachowywał wszechstronny kontakt z praktyką administracji, w tym jako autor opinii prawnych z zakresu prawa administracyjnego.
Z drugiej strony, był to Uniwersytet Warszawski. W latach 1945–1947 Starościak pracował jako wolontariusz w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa. W 1948 roku na Wydziale Prawa uzyskał habilitację. Podstawą przyznania veniae legendi była rozprawa Swobodne uznanie władz administracyjnych (Warszawa 1948). Biorąc pod uwagę jej treści, stanowiła ona rozwinięcie przedwojennych studiów autora, w tym studiów nad doktryną niemiecką. Choć szybko przestała pasować do nowych wymagań ideologicznych, okazuje się ona wciąż w dużej mierze aktualna, gdyż, poszukując rozwiązań właściwych dla naszych czasów, nie powinniśmy i nie możemy odrywać się od klasycznych rozwiązań i związanej w nimi doktryny. Nie jest zatem kwestią przypadku, że studium poświęcone zasadzie, która w obecnej postaci nie wystąpiła jeszcze w prawie administracyjnym za życia Starościaka, mianowicie zasadzie proporcjonalności, mogłem zacząć od zacytowania fragmentu jego rozprawy habilitacyjnej3 – by stwierdzić, że „gdyby nie takie terminy jak «państwo społeczne» czy «uspołecznienie administracji» – bardziej zresztą właściwe okresowi II Rzeczypospolitej niż czasom, w jakim była publikowana – powyższa wypowiedź sprzed 60 lat mogłaby być uznana za całkowicie współczesną”4.
Po krótkim epizodzie pracy w Akademii Nauk Politycznych (która, będąc uprzednio uczelnią prywatną, w 1946 stała się akademicką szkołą państwową, by w 1950 ulec przekształceniu w Szkołę Główną Służby Zagranicznej) w charakterze adiunkta, zastępcy profesora oraz w 1949 roku profesora nadzwyczajnego i jednocześnie Dziekana Wydziału Społeczno-Politycznego – Jerzy Starościak powrócił na Wydział Prawa Uniwersytetu Warszawskiego w 1950 roku – jako profesor nadzwyczajny, a od 1958 roku profesor zwyczajny. Na Wydziale Prawa (od 1968 Wydziale Prawa i Administracji)5 pełnił wiele funkcji: prodziekana (1951–1953), kierownika Katedry Prawa Administracyjnego (1960–1969), dyrektora stworzonego wówczas przy jego poważnym udziale Instytutu Administracji – od 1968 roku Instytutu Administracji i Zarządzania (1967–1972); powołany w 1974 roku na kierownika Zakładu Porównawczego Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, funkcji tej nie zdążył już objąć. Wobec jego znakomitej organizacji pracy, znacznej aktywności organizacyjnej, dydaktycznej (w tym prowadzenie seminarium doktoranckiego, w którym miałem zaszczyt uczestniczyć w latach 1969–1972), a przede wszystkim naukowej na Wydziale, nie stała na przeszkodzie poważna aktywność zewnętrzna; poza wspomnianym związaniem, także po ustaniu zatrudnienia w Kancelarii Rady Państwa, z praktyką przede wszystkim z zakresu rad narodowych, należy wymienić zatrudnienie w Instytucie Nauk Prawnych PAN (1962–1966) oraz pełnienie różnych funkcji w strukturach korporacyjnych Akademii, jak również aktywność w strukturach ruchu ludowego (zapoczątkowaną kierowaniem Wydziałem Administracyjno-Samorządowym Naczelnego Komitetu Wykonawczego Stronnictwa Ludowego, a zakończoną piastowaniem od 1972 z ramienia Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego mandatu poselskiego z okręgu w Gdańsku).
Przy tak szerokiej i różnorodnej działalności podstawową troską Starościaka była działalność naukowa. Pozostawił po sobie wyjątkowo obfity dorobek, na który składa się m.in. około 30 książek i który do dzisiaj stanowi inspirację dla specjalistów nauki prawa administracyjnego i nauki administracji w różnych ich aspektach; można bowiem wyodrębnić co najmniej sześć szczególnych kierunków zainteresowań naukowych Jerzego Starościaka.
Pierwszy kierunek stanowiły podstawowe problemy teorii prawa administracyjnego. Poza swobodnym uznaniem administracji należała do niego materia prawnych podstaw działania administracji, a zatem również źródeł prawa administracyjnego. W pracach z tego zakresu6 Starościak w znacznym stopniu stworzył, w warunkach mało sprzyjających gruntowaniu zasady legalizmu (która znajduje wyraz w art. 7 Konstytucji RP)7, podstawy dzisiejszej teorii z tego zakresu. W szczególności, odróżniając od siebie (co i dzisiaj w dużej mierze czynimy) zewnętrzną, skierowaną do obywateli i innych odrębnych podmiotów prawa, i wewnętrzną sferę działań administracji, w odniesieniu do pierwszej z tych sfer wymienił następujące prawne formy działania organów administracji: stanowienie przepisów ogólnie obowiązujących, wydawanie aktów administracyjnych (w tym decyzji administracyjnych), zawieranie porozumień administracyjnych, zawieranie umów, prowadzenie działalności społeczno-organizatorskiej oraz wykonywanie czynności materialno-technicznych; w ramach drugiej ze sfer wyróżnił akty generalne stosowania prawa, polecenia służbowe i czynności materialno-techniczne. Prawie wszystkie te pojęcia funkcjonują w dzisiejszej doktrynie prawa administracyjnego. Starościak był przy tym – do 1966 roku wraz ze starszym od siebie Emanuelem Iserzonem (1893–1985), profesorem Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej – autorem podstawowego podręcznika z zakresu prawa administracyjnego, który ukazał się czterokrotnie w wersji współautorstwa oraz wielokrotnie w wydaniu autorstwa Starościaka (od 1969). Podręcznik wyróżniał się, co nie było powszechne w owych czasach, bardzo merytorycznym podejściem i nikłością, gdzie indziej wcale nierzadkich, odwołań ideologicznych. Starościak był również inicjatorem opracowania czterotomowej, zbiorowej syntezy System prawa administracyjnego; zdążył przygotować ważne elementy pierwszego tomu, który ukazał się pod jego redakcją, ale już po jego śmierci (Warszawa 1977).
Drugim kierunkiem zainteresowań Starościaka była, kontynuowana od czasów wileńskich, problematyka samorządu terytorialnego, co w nowych warunkach oznaczało problematykę rad narodowych, ale również – aspekt bardzo ważny dla tego autora, mogący wystąpić po 1956 roku – szerszą problematykę decentralizacji administracji, której był orędownikiem, oczywiście w ramach ówczesnych uwarunkowań politycznych i prawnych. W tym zakresie można wymienić takie książki jak Rady narodowe. Wykład o ustroju i komentarz do ustawy (wspólnie z Kazimierzem Biskupskim, Warszawa 1947), a przede wszystkim Decentralizacja administracji (Warszawa 1960).
Trzeci kierunek trzeba wiązać z problematyką procedury administracyjnej, dotyczącej proceduralnych aspektów wydawania podstawowej formy aktów administracyjnych, tj. decyzji administracyjnych. Starościak był, wraz z Emanuelem Iserzonem, referentem powołanej przez Prezesa Rady Ministrów komisji przygotowującej projekt Kodeksu postępowania administracyjnego, a w rezultacie współautorem tekstu Kodeksu uchwalonego w 1960 roku, rozwijającego rozwiązania rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 roku o ogólnym postępowaniu administracyjnym. Kodeks – choć po wielu nowelizacjach, dokonywanych przede wszystkim od 1990 roku – obowiązuje do dziś, co świadczy o jego zasadniczym dostosowaniu do warunków demokratycznego państwa prawnego, którym ma być Rzeczpospolita Polska, poczynając od deklaracji sformułowanej w nowelizacji konstytucji uchwalonej w grudniu 1989 roku8. Wraz z Iserzonem, Starościak opublikował obszerny komentarz do Kodeksu9.
Nowym, w stosunku do czasów wileńskich i pierwszych lat powojennych, kierunkiem zainteresowań Starościaka była nauka administracji – uprawiana w Polsce przed okresem stalinowskim, lecz następnie programowo odrzucona. W 1960 roku opublikował Elementy nauki administracji, a w 1966 roku Zarys nauki administracji. Choć książki te były ukierunkowane na wypracowanie właściwych cech działania administracji państwa socjalistycznego, a autor wydawał się wierzyć, że jest to możliwe, gdyż otwiera się nowy etap życia, „dla określenia którego przyjmuje się nazwa «socjalistycznego renesansu»”10, nawiązywały one zarówno do wcześniejszych – burżuazyjnych, jak je wciąż określano – opracowań z zakresu administracji współistniejącej z nauką prawa administracyjnego, jak i, ze względu na przekonanie, że nauka administracji ma za cel zapewnienie sprawności działania administracji, do nowej wówczas nauki prakseologii, rozwijanej przez Tadeusza Kotarbińskiego. „Prakseologia i nowatorskie w tamtych czasach nawiązanie do niej w ujęciach Jerzego Starościaka stała się przykładem możliwości szerokiego spojrzenia na rzeczywistą administrację i niezmiernie twórczej dyskusji na temat istoty, charakteru, przedmiotu badawczego, metody, a przede wszystkim kwestii samodzielności nauki administracji”11. Zasługą Starościaka było nie tylko to, że taka dyskusja toczyła się w naszym kraju w początku lat 70., a dzięki tłumaczeniom jego książek (Elementy nauki administracji ukazały się po rosyjsku i po rumuńsku) mogła zacząć się i w innych ówczesnych państwach socjalistycznych, lecz przede wszystkim to, że od tego czasu nauka administracji stała się oczywistym składnikiem naszej refleksji nad funkcjonowaniem administracji publicznej, a zarazem nie ulega wątpliwości, iż uprawiać ją należy zawsze w sposób nawiązujący do dorobku innych nauk społecznych.
Kolejnym kierunkiem zainteresowań Starościaka było to, co dziś określa się nierzadko jako administrację porównawczą. Był on m.in. autorem Wprowadzenia do prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych (Warszawa 1968), jak również inicjatorem i redaktorem Rad i administracji terenowej socjalistycznych państw europejskich (Warszawa 1965) oraz Instytucji prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych (Warszawa 1973). Zapoznawał zarazem administratywistów innych krajów z rozwojem administracji i nauki prawa administracyjnego w Polsce12. Choć także w tym zakresie głosił potrzebę rozróżniania od siebie administracji państw socjalistycznych, na których się skupiał, od administracji państw burżuazyjnych, wyraził, mało na owe czasy ortodoksyjny, pogląd, zgodnie z którym administracje te można było porównywać w zakresie technik ich działania. Pogląd ten sformułował w referacie Uwagi o stosowaniu metody porównawczej w nauce prawa administracyjnego, który nie stracił, mimo upływu czasu, a przede wszystkim zasadniczej zmiany uwarunkowań, cech świeżości spojrzenia13. W szczególności, poza uwagami na temat specyfiki prawa administracyjnego jako przedmiotu komparatystyki z podkreśleniem, dziś dopiero niewątpliwej, coraz większej potrzeby wypracowania międzynarodowego prawa administracyjnego, za aktualne w sensie normatywnym można uznać następujące spostrzeżenie autora, który, jak była o tym mowa, zachowywał stały kontakt z praktyką tworzenia i stosowania prawa: „odmienny jest styl pracy prawnika-praktyka i prawnika-teoretyka. [...] Wspólne są jednak dwa ostateczne cele ich działalności: zapewnienie maksymalnego wykorzystania istniejących rozwiązań prawnych do realizacji celów społecznie uznanych za słuszne oraz stałe ulepszanie prawa w celu dostosowywania go do zmieniających się i narastających potrzeb społecznych”.
Ostatni z kierunków zainteresowań naukowych Starościaka był najmniej znany szerszej publiczności, dla autora był jednak równie ważny co pozostałe kierunki. Mowa o zainteresowaniu historią administracji, której znajomość, jak to podkreślał, jest konieczna do zrozumienia współczesności, w tym zrozumienia związku, jaki zachodzi między warunkami życia społecznego a rozwiązaniami prawnymi14. Tym samym Starościak wtórował swojemu koledze z wydziału i rówieśnikowi, Bogusławowi Leśnodorskiemu (1914–1985), który od końca lat 60. działał na rzecz stworzenia w Polsce nowoczesnej nauki historii administracji i stworzył rodzaj warszawskiej szkoły historii administracji. Starościak dał wyraz zainteresowaniu tą materią także jako inicjator i promotor, obronionej w 1972 roku, rozprawy doktorskiej Marii Gromadzkiej-Grzegorzewskiej Narodziny polskich nauk administracyjnych. Rozprawa została opublikowana w 1985 roku, stanowiąc, jak we wstępie napisała autorka, wyraz hołdu i wdzięczności dla promotora. Niewątpliwie podzielał on końcowe słowa rozprawy: należy żałować, że współcześni autorzy nie nawiązują do myśli i poglądów polskich administratywistów drugiej połowy XIX wieku; współczesnym autorom sprawiłoby z pewnością „wiele satysfakcji odnalezienie u XIX-wiecznych polskich administratywistów idei, które dzisiaj inspirują wiele badań, wydobycie podobnie formułowanych konstrukcji czy wreszcie odkrycie zbliżonego do dzisiejszego sposobu podchodzenia do zagadnień naukowych”. Wobec śmierci autorki przed ostatecznym przygotowaniem przez nią książki do druku miałem zaszczyt być redaktorem naukowym publikacji15, co potraktowałem także jako mój osobisty hołd dla prof. Starościaka – wybitnego teoretyka i praktyka administracji publicznej w różnych aspektach jej organizacji i funkcjonowania.
1Szczegółowy życiorys Starościaka zawiera jego biogram opracowany przez A. Szklarską-Lohmannową, [w:] Polski Słownik Biograficzny, t. XLII, z. 3, Warszawa-Kraków 2004, s. 345–347. Por. także S. Zawadzki, Jerzy Starościak (1914–1974), „Państwo i Prawo” 1974, R. 29, z. 12; J. Łętowski, Profesor Jerzy Starościak i polska nauka prawa administracyjnego, „Organizacja – Metody – Technika” 1975, R. 29, nr 6; M. Kulesza, W dziesiątą rocznicę śmierci prof. Maurycego Jaroszyńskiego i prof. Jerzego Starościaka, „Państwo i Prawo” 1985, R. 40, nr 4. Bibliografia prac Starościaka, opracowana przez M. Wyrzykowskiego, jest opublikowana [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych. Zbiór studiów poświęconych pamięci profesora Jerzego Starościaka, red. Z. Rybicki, M. Gromadzka-Grzegorzewska i M. Wyrzykowski, Wrocław 1978.
2Paryż 1926; wyd. 2, Wilno 1934; reprint Warszawa 1990. Panejko był przedstawicielem tzw. państwowej koncepcji samorządu terytorialnego, dominującej po 1926 roku, wedle której, przeciwstawiającej się koncepcji naturalistycznej, samorząd może istnieć jedynie z woli państwa – jako organ państwa i jako część składowa administracji państwowej. Por. A. Bosiacki, Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1939, Warszawa 2006, s. 108 i nast.
3„Zbudowanie przez prawo silnej kontroli nad działalnością władz administracyjnych w ogóle, a w odniesieniu do działania na zasadzie swobodnego uznania w szczególności, nie jest sprzeczne ani z zasadami państwa społecznego, ani z zasadami nowoczesnej administracji. Przeciwnie, ta rozbudowa kontroli zdaje się być zgodna z tendencją uspołecznienia administracji, gdyż przyczynia się do stabilizacji prawem normowanych warunków współżycia społecznego. [...] Rozbudowa kontroli nad wykorzystywaniem swobodnego uznania uznana być musi za zjawisko całkiem «naturalne» w organizacji funkcjonowania aparatu państwowego wraz ze wzrostem znaczenia instytucji swobodnego uznania dla funkcjonowania tego aparatu również i z tego względu, że gdy władze administracyjne, opierając się na przysługującym im prawie działania na zasadzie swobodnego uznania, decydowały na zasadzie tego swobodnego uznania w sprawach nielicznych bądź też drobnych, państwo jako całość mogło pozwolić sobie na mniejsze zwracanie uwagi na wydawane na zasadzie tego swobodnego uznania decyzje. Gdy jednak decyzje te powiększyły się tak liczebnie, jak i wzrósł znacznie ich ciężar gatunkowy, [...] to nawet drobne uchybienia w tych decyzjach, nawet drobne nadużywanie swobodnego uznania mogłoby spowodować poważne zaburzenia w stosunkach aparatu państwowego do obsługiwanego przezeń społeczeństwa” (s. 106–107 rozprawy).
4H. Izdebski, Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego, [w:] Dyskrecjonalność w prawie, red. W. Staśkiewicz, T. Stawecki, Warszawa 2010, s. 149.
5O dziejach Wydziału w tym okresie – H. Izdebski, Wydział Prawa po 1945 roku, [w:] Zarys dziejów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego 1808–2008, red. G. Bałtruszajtys, Warszawa 2008, s. 201 i nast.
6W szczególności Prawne formy działania administracji, Warszawa 1957 (wyd. ros. 1959) oraz Podstawy prawne działania administracji. Źródła prawa administracyjnego, Warszawa 1973.
7Por. H. Izdebski, Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 265 i nast.
8Warto zauważyć, że polski Kodeks został po jego uchwaleniu dostrzeżony przez autorów zachodnich – por. W. Gellhorn, Protecting citizens against administrators in Poland, „Columbia Law Review” 1965, vol. LXV, no. 7, s. 1133 i nast.
9E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1961, 1964, 1965 i 1970.
10Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 6.
11J. Łukasiewicz, Tradycje badawcze i zmiany paradygmatów w nauce administracji, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 452.
12Warto tu wymienić takie opracowania jak: Les tendances et les réformes du droit administratif en Pologne entre 1957 et 1959, „La Revue administrative” 1960, no. 74, s. 182–187; Problèmes de la codification du droit administratif en Pologne, Warszawa 1962; Erneuerung des polnischen Verwaltungsrechtes, Wien 1971; Probleme der rechtlichen Formen und Methoden der Tätigkeit der polnischen Verwaltung, Wien 1971.
13„Studia Iuridica” 1974, t. I.
14„Głos w ankiecie na temat miejsca dyscyplin historyczno-prawnych wśród nauk historycznych i prawnych”, „Czasopismo Prawno-Historyczne” 1969, t. XXI, z. 2, s. 179.
15M. Gromadzka-Grzegorzewska, Narodziny polskich nauk administracyjnych, Warszawa 1985.